Ein kommentar til Ottar Brox sitt perspektiv på lokal utvikling

av Nils Aarsæther
professor (em) i samfunnsplanlegging
UiT Norges Arktiske Universitet

Ottar Brox gjekk bort tidleg i 2024, etter eit langt liv som forskar, politikar og samfunnsdebattant. Han reiste ei rekkje viktige debattar om norsk samfunnsutvikling, med fokus på sentralisering, fiskeripolitikk sosial ulikskap og arbeidsinnvandring. Eit vesentleg tema for Brox var utviklinga i distrikta, og kva som skulle til for å snu utviklinga mot ei stadig sterkare urbanisering. I denne artikkelen blir det argumentert for at (distrikts)kommunen si rolle har fått for liten plass i Ottar Brox sin analyse og politiske strategi.

Denne artikkelen handlar om Ottar Brox sin analyse av Nord-Norge i fortid og notid – ein analyse som i overraskande liten grad tar med kommunen si betydning for utviklinga i distrikta. Framstillinga bygger på nærlesing av viktige bøker av Brox, særleg Hva skjer i Nord-Norge (1966), Nord-Norge: Fra allmenning til koloni (1984) og Ta vare på Norge! (1988).

Spørsmåla eg prøver å svare på er (1) Kva var Brox sin modell for å forstå og fremje utvikling i bygde-Norge? (2) Når og korfor kom kommunen sterkt inn i bildet som ankerfeste for busetting i distrikts-Norge (3) Kva kan vere grunnen til at Brox i så liten grad la vekt på kommunen si rolle i spørsmålet om lokal, rural utvikling?

Spørsmålet om kommunen si rolle er både ei ny og ei gamal problemstilling. Som eit forspel til å drøfte dette spørsmålet kan vi gå tilbake til 1837 – til “formannskapslovene” som innstifta kommunen i det norske styringsverket. Før 1837 var det kyrkja som hadde eit ikkje altfor tydeleg ansvar for skolegang for barna, og ordningar for å ta seg av trengande og fattige. Men i 1837 blei dette ansvaret gitt til folkevalde formannskap i kvart prestegjeld, og dermed var kommunen blitt ein realitet.

Så ligg det noko svært så interessant i at formannskapa også, om dei ville det, kunne drøfte og utføre andre oppgåver enn berre å ta seg av skole og fattigstell. Lovgivaren – Stortinget – passa ikkje på å avgrense kommunen sine oppgåver til positivt å gjelde pålagde oppgåver. Dermed var det i prinsippet fritt fram for at formannskapa, og etterkvart kommunestyra, kunne engasjere seg i lokal samfunnsutvikling, ta opp saker av felles interesse for innbyggarane. Men denne rolla – kommunen som samfunnsutviklar – var frå første stund heilt frivillig for kommunane å praktisere. Og formannskapa rådde over minimalt med pengar, for skatteinntektene var nøye avstemt i forhold til det som skulle til for å utføre pålagde oppgåver. Så i praksis blei vel lite gjort i kommunal regi, utover å sørge for eit minimum av skolegang og fattigstell? Bøndene var jo ikkje spesielt positivt innstilte til åbetale skatt…

Kommunen var sjølvsagt ikkje aleine om å utføre offentlege oppgåver på 1800-talet. Staten, kyrkja, private og etter kvart frivilleg sektor utførte før i tida mykje av det som i dag er kommunale tenester. Men typisk for alle desse gode hjelparane var at dei opererte innafor sin eigen sektor. Etter 1837 blei kyrkja avlasta for opplæring og fattigstell, og kunne konsentrere seg om religiøse oppgåver. Når etterkvart Norske kvinners sanitetsforening, Røde Kors eller Nasjonalforeningen for folkehelsen etablerte institusjonar innan helse og omsorg, så var deira ansvar avgrensa til spesifikke oppgåver. Her er det ein klår kontrast til kommunen, som hadde heile kommunesamfunnet, og nærast alle typar oppgåver som sitt ansvarsområde. Kommunestyret kunne sjå ting som “måtte gjerast” i samanheng,. Den kunne flytte og mobilisere ressursar på tvers av sektorgrenser. Denne eigenskapen  –  heilskapleg handling – viste seg å vere svært så viktig. Og sjølv med minimale eigne ressursar kunne kommunane sette prosjekt i gang som var heilt avgjerande for lokal velferd og jobbskaping, over heile landet.

Skjematisk kan dette fortellast slik: For å få felles oppgåver løyste, trengs pengar. Det har kommunen ikkje, bøndene sette seg imot all skatteauke. Då kan kommunen ta initiativ til å opprette ein lokal sparebank, og når den er på plass, tar innskotskapitalen til å vekse. Då vil det etterkvart vere mogleg for sparebanken å låne pengar til bygging av eit lokalt vasskraftverk. Så blir det lys i alle husa, og elektromotorar kan gi grunnlag for lokal småindustri. Alt dette kan  skje  gjennom ei smart form for tilrettelegging i kommunal regi, og utan at innbyggarane blir “plaga” med skatteauke for å få lys i husa.  

Poenget her er at kommunen er ein institusjon som nærast tvinger folk til å samarbeide om lokale fellesløysingar. Det blir skapt eit diskursivt forum, ein “borgarleg offentlegheit”[1] som heile (den mannlege delen av) lokalbefolkninga har direkte tilgong til. Og denne kan utvirke store ting, sjølv med minimale eigne organisatoriske eller økonomiske ressursar. Før den store samanslåingsreforma i 1964 var det mange småkommunar med berre eit fåtal tilsette: Ein formannskapssekretær, ein kommunekasserar og ein likningssjef. Ordførar stilte opp, oftast utan noko form for godtgjersle. Jo, utanfrå kunne det vere lett å oversjå kommunen si betydning for bygdeutvikling heilt fram til utpå 1960 –talet. Desse minimale ressursane står i ein “vanvettig” kontrast til det at kommunestyra kunne initiere ein lokal finanssektor og ei, utsleppsfri energiforsyning (pluss mange andre tiltak).  Kommunane si historiske utviklingsrolle er omtalt i jubileumsboka for det norske lokalstyre som kom i 1987[2] og i boka Innovative kommuner (Ringholm, Teigen & Aarsæther 2013).

Det nordnorske bygdesamfunnet under “Nygårdsepoken”

Så langt om “det kommunale bakteppet”. Det nordnorske samfunnet som Ottar Brox  analyserer i Hva skjer i Nord-Norge? (1966) er det bygdesamfunnet som blei omforma gjennom Nygårdsvold-politikken frå 1935 av, og fram til 1960. Det er ein periode der fortsatt 80 % bur utanfor byane, med ein stor andel av befolkninga engasjert i fiske og småskala  jordbruk. Yrkeskombinasjonar er meir vanleg enn heiltidsarbeid, og det er fiskarbonde-hushaldet som er dominerande produksjonseining. Men det er ein modernisert produksjon som blir utøvd. Tusenvis av små fiskebåtar har no fått installert motor, og dei første traktorane og lastebilane sørger for at fersk mjølk og kjøt blir levert til foredling på meieri og slakteri. Men det er kombinasjonsnæring som er nøkkelordet: Hushalda kombinerer markedsretta produksjon med sjølvforsyning og lønnsarbeid på sesongbasis –  og utbetalt kvinnelege omsorgsarbeid – alt dette blir regulert gjennom produksjonshushalda. Produksjonsmåten blir reprodusert ved at barn og unge får opplæring gjennom å delta i produksjonen – i båten og i fjøsstellet. Det er ein levemåte og ein produksjon som på mange måtar oppfyller krava til å vere eit lågutsleppssamfunn.

I denne perioden er  det først og fremst staten, og ikkje kommunen,  som er medspelar for produksjonshushaldet: Lovverket som regulerer primærnæringane blei vedtatt av Stortinget i mellomkrigstida. Gjennom Råfisklova er det blitt oppretta eit organ, der fiskarane er i fleirtal, som fastset minsteprisen på fisk. Samvirket innafor landbruket oppnår lovvern, med plikt for meieria til å ta i mot varer frå den enkelte bonde/småbrukar (som er medlem).

Situasjonen for Nord-Norge sin del er spesiell, for den stimulansen for bygdeøkonomien som ligg i lovgivinga og dei statlege tiltaka, kan faktisk utnyttast av fleire her. I denne landsdelen er det nemleg fortsatt plass, og det er naturressursar nok til at nye produksjonshushald kan etablere seg, mange tar sjansen og deltar i bureisinga.

 I det øvrige Norge er all dyrkbar jord forlengst opptatt, det er få opningar for å etablere nye produksjonshushald i bygdene. Sikkerhetsventilen blei frå 1800-talet av å etablere seg i Nord-Norge – eller å emigrere til Nord-Amerika. Fattige, nystifta  familiar har fått mulighet – og litt offentleg støtte – til å etablere seg i Nord med småbruk og fiske som basis, og dette skjer i ein periode der statlege lovverket har sikra ein leveleg pris og mulighet for avsetting av produkta frå sjølv dei mest avsidesliggande bygdene. Og der det var langt til eit fiskemottak for fersk fisk kunne fiskarbonden henge fisk til tørk, og få den omsett på forsommaren. Langs fjordane kom mjølkebåten innom og henta fersk mjølk til det lokale meieriet – før vegsystemet blei utbygd, og lastebilen overtok.

Det vidunderlege ved denne samfunnsmodellen var at den både tok vare på naturressursane, og at den i ein lang periode var attraktiv. Kombinasjonen av sjølvforsyning, inntekter frå markedsproduksjon, frå sesongmessig lønsarbeid (og kvinners ubetalte omsorgsarbeid!) var noko mange kunne sjå som eit godt alternativ til eit heiltidsyrke (og betydelege bukostnader) i byen eller i tettstaden. Så seint som i 1950 var 42 % av den nordnorske yrkesbefolkninga sjølvsysselsette, mot 25 % på landsbasis. Folketilveksten i Nord-Norge var også større enn på landsbasis, og aller størst i Finnmark, der tilgangen på nære fiskeressursar var overlegent best (Brox 1966: 9, 11).

Fiskarbondesamfunnet var eit samfunn sterkt prega av likskap, for det var innsatsen i fiske, og ikkje ulikt store landeigedomar som skapte dei viktigaste inntektene for folk. I dag ville vi kunne sagt at dette var lågutsleppssamfunnet i praksis, der svært mykje var “økologisk”, “kortreist” og “sirkulært”. Rett nok blei fiskeflåten – også dei minste båtane – motoriserte med forbrenningsmotorar frå 1900-talet av, men utsleppa var minimale, for det var kort utror. Alt var sjølvsagt ikkje like bra: Der hushalda hadde etablert seg avsides og spreidd, måtte mange barn gå på internatskole, og det var langt til helsehjelp ved fødsel og sjukdom.

Brox: Produksjonshushaldet som ankerfeste?

Om vi skal tale om eit ankerfeste for distriktsbusettinga i denne perioden (1935-1960) så er det ikkje vanskeleg å slutte seg til Ottar Brox sin analyse: At det er hushaldet, basert på fiske i kombinasjon med småskala-jordbruk (og eventuelt andre sesongbaserte  inntektskjelder), verna og stimuler av ei statleg lovgiving og sosialdemokratiske institusjonar som Husbanken, Landbruksbanken, Fiskarbanken, Råfisklaget osv. Ottar Brox fortel at faren, Arthur Brox, som var ordførar i Torsken, brukte mykje tid på å hjelpe naboar med å skrive søknader om statleg støtte til investeringar i båt, fiskebruk, hus og fjøs.

Det var eigentleg ikkje stort rom for kommunen i denne analysen – eller fortellinga. Ein ting er at distriktskommunen hadde minimalt med økonomiske og personalmessige ressursar. Når Ottar Brox på tidleg 1960-tal samlar inn stoff til boka Hva skjer i Nord-Norge? er det fortsatt 734 kommunar i Norge, og langt over 100 i Nord-Norge. Berre eit fåtal av desse er det vi kan kalle “robuste”, dvs. at dei rår over eit tenesteapparat og ein organisasjon som blir opplevd som viktig i liva til bygdefolk flest. Men i denne perioden er både den lokale sparebanken på plass, og kraftverket sørger for belysning og energi – og det kan vere lett å gløyme betydninga til  kommunane.

Kommunen kan ikkje lage lover og reguleringar, og det går heller ingen politisk kanal frå kommunane og inn til Stortinget. Det er dei politiske partia og dei store næringsorganisasjonane som kan påvirke den statlege politikken – som virkar direkte inn på produksjonshushalda sin økonomi.

Samspelet mellom naturressursar, hushaldsorganisering for langsiktig utnytting av desse, samvirke og ikkje minst velvillige statsinstitusjonar er grunnsteinen i det nordnorske bygdesamfunnet i tida før og etter den andre verdskrigen. Oppsluttinga om denne levemåten kan lesast ut av den store tragedien som ramma Finnmark og Nord-Troms med nedbrenninga og tvangsevakuering hausten 1944: Meir enn 25.000 nekta å la seg tvangsevakuere, og tilbrakte vinteren 1944-45 under særs primitive og helsefarlege vilkår. Og frå mai 1945 av, straks krigen var over, hadde titusenvis Finnmarkingar som hadde  blitt tvangsflytta,  dratt nordover til sine nedbrende hustufter og starta gjenreisinga (også på tvers av kravet om å få godkjent søknad om tilbakeflytting).[3] Fisket og heimplassen framstod som så attraktivt at ein ikkje kunne vente på at alle ting skulle vere på plass. Etterkvart kom det offentlege etter, med  “Brente steders regulering” og bidrog til å bygge opp att Finnmark, nesten 99% slik som busettinga var før krigen. Ottar Brox skriv om dette i artikkelen “Fem forsøk på å planlegge Nord-Norge» (i Veggeland red. 1982 Forvaltning av regionene).

Eg nemner dette eksempelet for å vise at den typiske nordnorske bygdelivsforma, basert på nære og rike fiskeressursar, ikkje berre var analysert av Brox som ressursmessig sett berekraftig, det var også ei livsform som bygdefolk sette pris på, med utstrekt fridom til å disponere arbeidsinnsats og fritid ut frå hushaldet sitt behov – og med respekt for naturens rytmar.

Brox-modellen: Produksjonshushald, samvirke og stat

Brox sin rurale samfunnsmodell handlar om produksjonshushaldet i spreidd bygde område, men det er ein modell som koplar dei meir enn hundretusen produksjonseiningane tett til statsmakta. Det er eit samspel med ei statsmakt som gjennom demokratiske prosessar (og særleg gjennom lokal aktivitet i Arbeidarpartiet) blir trekt i retning av å bli ein avgjerande støttespelar for hushaldssystemet. Utan Råfisklova ville fiskarane vere prisgitt kjøparane sine strategiar for å drive ned prisen på fisk. Utan eit lovverna landbrukssamvirke ville meieria nekte å ta imot mjølk frå fjerntliggande produsentar (slik Q-meieria driv i dag!). Utan Husbanken, Landbruksbanken og Statens Fiskarbank ville det vere dårlegare stell med både levekår og produksjonsutstyr. Det ville vore bygdefattigdom, og langt fleire ville flytta inn til byane i håp om eit betre tilvere der. Men slik blei det ikkje. Norske (ikkje berre nordnorske) bygdefolk tok kontroll over statsmakta, gjennom eit samarbeid med arbeidarrørsla. Alliansen mellom bønder og fagorganiserte arbeidarar var på mange måtar eit fornuftsekteskap, men det skapte eit  fleirtal og dette blei brukt til å fremje reglar og gje løyvingar som kunne utjamne levekåra mellom by og bygd.

Overføringane frå stat til produksjonshushald understøtta hushaldet sitt produktive potensiale, dei bidrog til utvikling og vekst på bygdene og i fiskeværa. Det blei bygd litt større fjøs, kanskje tohjulstraktor, litt større båt, betre hus – og veksten gav ringvirkningar lokalt i form av meir robuste fiskebruk og meir avansert meieridrift, det blei etablert verft, verkstader og annan industri.

Det er altså  ein lokalsamfunnsmodell, men ein produksjonshushald/ Stortings –modell som Brox utviklar, der ei statsmakt under press nedanfrå  nyttar lovgiving,  budsjettmidlar og ein desentralisert, men sektorisert forvaltningsorganisasjon til å fjerne flaskehalsar for (bygde)folk flest si livsutfalding. Altså dei hundretusenvis av produksjonshushald på den eine sida og ei statsmakt styrt av eit folkevald Storting der det lenge var eit fleirtal av representantar som bar med seg erfaringar frå ulike delar av det naturressursbaserte produksjonslivet.

Mellom Stortinget og bygdehushalda er det eit desentralisert forvaltningsapparat der mange av byråkratane er  rekrutterte  frå dei klassar og distrikt dei skal virke i. Det er Husbanken, Fiskarbanken, samvirkekonsulenten, Råfisklaget, heradsagronomen som kan yte støtte og gi råd – og hjelpe til med finansiering (søknadskriving). At statsmakta er “opplyst” betyr ikkje at tilførsel av akademisk kunnskap går rett inn i utforminga av politikken, Det er press frå fiskarar og småbrukarar sine organisasjonar, vedtak i partilag, fylkesparti og på landsmøte, og desse vedtaka bygger på lokal kunnskap om kva som er problem og løysingsforslag.

Mange ekspertar må ha sett bygdepolitikken som tok form  i mellomkrigstida som ein bremsekloss på ei uavvendeleg modernisering, basert på storindustri, formelle kunnskapssystem, tenesteutvikling og byvekst. Etter krigen skulle desse kome sterkt tilbake, utstyrt med modellar for industriell stordrift og sentralisering, men det er ei anna historie.[4]

Kor er kommunen, sparebanken og kraftverket?

Kva er det manglar i denne modellen? Det som manglar i Brox-modellen er fortellinga om kommunen, med dens forgreiningar til den lokale sparebanken og kraftverket. Også i den tida kommunen organisatorisk bestod av ein formannskapssekretær og ein kasserar, hadde den bidradd avgjerande til  “underverka” i bygde-Norge. Bygdas beste menn (frå 1901 valde av heile den mannlege befolkninga, og frå 1910 frå heile befolkninga) hadde jo sidan 1837 kome saman for å drøfte og finne fram til løysinga på vesentlege problem som produksjonshushalda lokalt sleit med. Ja, det var produksjonshushalda sin situasjon som stod i fokus, men “bygdas beste menn” hadde sitt fokus på fellesskaplege ordningar, slik som tilgang til kapital og tilgang til elektrisk energi. (Ringholm, Teigen & Aarsæther 2013).

Fiskarbonden i den storindustrielle epoken (1946 – 1966)

Etter krigen blei staten “overtatt” av den teknologiske og økonomifaglege ekspertisen. Andre verdskrigen hadde vore eit gjennombrot for industriell masseproduksjon, og frå å produsere våpen i stor stil skulle no den storindustrielle modellen nyttast til å gjenreise og bygge samfunnet – ikkje minst distrikta. Allereie i 1946 vedtok Stortinget å bygge Norsk Jernverk i Mo i Rana (ferdig og i drift først i 1955), og i Hammerfest blei fiskeindustrien Findus etablert i 1952, basert på råstoff frå ein flåte av havgåande trålarar. Meir systematisk følgde Storting og regjering opp med Nord-Norge-planen (1951), ein plan for storindustriell organisering av produksjonslivet i Nord-Norge.

I denne planen var det ikkje plass for produksjonshushaldet, og det lokale sjølvstyret, i form av kommunar, var heller ikkje framheva. Hva skjer i Nord-Norge? er Ottar Brox sin vel funderte kritikk av denne planen og av ein stat som ikkje lenger er bygdefolk sin forsvarar, men tvert om er blitt ein institusjon som gjennom regional planlegging, utført ovanfrå, definerer fiskarbonden sin frie, fleksible måte å organisere produksjonsliv på, ikkje berre som utdatert, men som eit regionalt og nasjonalt problem! Problemet var at folk i altfor liten grad gav opp bygdelivet, flytta og meldte seg som arbeidskraft til dei store industribedriftene.

Det var lett å rekne seg fram til at fiskarbonden var for lite produktiv, og at inntektene er små, samanlikna med den løna heiltidstilsette i industrien kunne rekne med. Nord-Norge-planen skulle hjelpe til med å få fiskarbønder, eller iallfall borna deira, over i heiltidsstillingar i havfiske, sjøfart og landbasert storindustri. Norsk Jernverk i Mo i Rana var ei statsbedrift som på det meste kunne “ta imot” nærare 3.000 arbeidarar, med pårekna rekruttering av folk som kunne “frigjerast” frå mangesysleriet i kystbygdene på Helgeland – og elles i landsdelen. I Finnmark blei ein betydeleg del av fangstgrunnlaget overført til ein trålflåte som skulle levere kvitfisk til det store Findus-anlegget i Hammerfest, med produksjon av frosenfisk; dette trål/fryseriopplegget hadde på det meste nærare 1000 arbeidsplassar.

Så, når den statlege politikken blir lagd om, med støtte til ein havgåande trålflåte og storindustri, vil det raskt undergrave virksomheten i titusenvis av bygdehushald, og føre til ein sterkbefolkningsreduksjon (og enkelte stader, avfolking) og sentralisering av busettinga.

Kommunen? Ikkje særleg på banen i den omlegginga som skjedde i regi av Nord-Norgeprogrammet 1951-59. Men mange kommunar blir invitert inn på eigarsida til dei nye trålselskapa som tydelegvis skal erstatte innsatsen i den mindre kystflåten, og sørge for meir stabile leveransar, uavhengig av dei  sesong- og vervariasjonar som særprega det tradisjonelle kystfisket.

Utover på 1950-talet blei det verkeleg fart på omdanninga av Nord-Norge til ein industriregion. Jernverket og Findus er nemnt, i tillegg er det store satsingar i gruvedrifta i Sør-Varanger, i Sulitjelma, skipsindustrien i Harstad, kunstgjødsel i Glomfjord, LKAB i Narvik, aluminiumsverket i Mosjøen og fleire andre industriføretak. Men så godt som alle storindustrielle satsingar “møter veggen” i løpet av 1970-talet. Ein storindustriell periode går mot slutten. Det er fortsatt store fødselsoverskott i landsdelen, og når barnekulla frå etterkrigstida nærmar seg vaksenalder, blir det ein flyttestraum sørover, særleg frå bygdene. Det har opna seg store muligheter for industriarbeid i sør, utdanningssystemet drenerer bygdene for ungdom, og det å overta (eller skaffe seg) båt og drive allsidig produksjon blir ikkje lenger sett på som attraktivt, av dei som veks opp i nordnorske bygdesamfunn.  

Den alternative utviklingsmodellen: “Kommunalismen”

Velferdsstaten er i utvikling på 1960-talet. Regjeringsskiftet i 1965, der Senterpartiets Per Borten blir statsminister, fører til eit sterkare fokus på distrikta, og eit (litt) alternativt fokus: For Senterpartiet spesielt er det maktpåliggande at bygde-Norge ikkje blir hengande etter i velferdsutviklinga. Store reformer innan pensjonsystem og skoleutbygging er på gang, likeins utbygging av helse- og omsorgstilbodet. Så er spørsmålet: Skal statlege sektororgan stå for utbygging og drift av eit velferdstilbod som no også skal nå ut til den delen av befolkninga som bur på mindre stader? Eller er det meir hensiktsmessig å overlate velferdsutbygginga til eit fleirtal av små og lite “kompetente” kommunar?

Vel, per 1964 er kommunane blitt sterkare, fordi dei er blitt færre og (litt) større. Før kommunereforma var det 734, no er det 444. Dei tar villig på seg å bygge ut 9-årig skole, med tilhøyrande boligar for det pedagogiske personalet. Alle er med, det blir svømmebasseg knytt til skolen, gjerne også større samfunnshus, idrettshall og betre bibliotek.. Seinare kjem sjukeheimar (som først var fylkeskommunale) og barnehagar – og krona på verket: Den kommunale kulturskolen.

Kommunen sørger for velferd, men kommunen er også det organet som talar befolkninga si sak, og som gjennom det folkevalde kommunestyret tar stilling til lokale prioriteringar, som tidvis kan vere svært omstridde. Kommunen står  dermed både for det lokale fellesskap, og for å anerkjenne og regulere lokal, politisk konflikt. Kommunen sin øvste tillitsvalde – ordføraren, no i heiltidsbetalt tillitverv –  har denne dobbeltrolla: Vere samlande utad, og lokalt å kunne styre (og tidvis overstyre) på vegner av ein majoritet. Og sjølv om dagens kommune har ein godt utbygd administrasjon, med ein kommunedirektør i spissen, så er det ingen tvil om at det er det folkevalde kommunestyret som har det siste ordet.

Kommunen er også som arbeidsplass ruvande i det lokale samfunnet: Ved sidan av å ha ein sentraladministrasjon med økonomisk og planfagleg kompetanse, er det tilsette i barnehage, grunnskole, eldreomsorg, helsesektor, teknisk sektor og kultursektoren. Særleg i distriktskommunane, der det kan vere få statlege arbeidsplassar og få private bedrifter utgjer kommunen eit tyngdepunkt – og eit ankerfeste.

Og kommunen ser det lokale næringslivet sine utfordringar. På 1970-talet, då den storindustrielle epoken var på hell, meldte distriktskommunane seg på i konkurransne om å få mellomstore industribedrifdter etablerte. Gjennom å planlegge næringsareal, opparbeide industritomter, bygge industrilokaler for utleige eller sal, håpte dei aller fleste kommunane på nye etableringar. Mange stader lukkast dei.

Så, mens fiskarbonden blei marginalisert, og storindustrien vakla, vaks det fram ei bygdebusetting basert på kommunal tenesteyting og lokal små- og mellomstor industri. Særleg på 1970-talet er det blitt optimisme –og det blir bygd boligar i stor stil i kommunale boligfelt. Ottar Brox lanserer “konsolideringshypotesen” (Brox 1984, del III). Folketalet heldt seg bra oppe i dei fleste distriktskommunane fram til 1980-talet, men så starta ein dramatisk nedgangsperiode. Sjølv om nedgangen stoppa opp etter årtusenskiftet, var det svært få kommunar i Nord-Norge, utanfor byane, som kunne vise til befolkningsvekst. Men uansett, befolkningsutviklinga i distriktskommunane er nokonlunde stabil, men prega av ei aldrande befolkning, små barnekull og ei betydeleg innflytting frå utlandet, særleg frå Polen og Baltikum. Ei ny næring har kome til: Fiskeoppdrett. Til forskjell frå ei rekkje andre næringar kan ikkje produksjonen flyttast inn til sentra. Merdane må plasserast lengst mogleg unna anna aktivitet – og denne næringa vil då paradoksalt nok foretrekke lokalisering i dei mest perifere kommunane langs kysten. Arbeidsplassar blir skapt innan røkt, slakting, transport og for-logistikk (nesten alt foret blir importert). 

Men Brox vektla ikkje kommunen  – korfor ikkje?

Då Ottar Brox vende tilbake til Tromsø etter “feltarbeidet” på Stortinget (1973-1977) tok han initiativet til forskingsprosjektet “Regionale utviklingsprosesser i Nord-Norge» (1978-1983). Her jobba ei gruppe stipendiatar, forskarar og studentar med studiar av omdanninga av Nord-Norge, ved å ta for seg regionale utslag av endringar i store statsinstitusjonar sitt virke, slik som Postverket og Husbanken. Brox oppsummerte funna i tre utviklingstrekk: Meir byrdefull pendling inn til byar, når jobbmuligheter i fisket blei borte; det var blitt  mindre yrkesdeltaking og større statsavhengigheit. Det var eit dystert bilde av bygdesamfunnet si framtid Brox presenterte, på tidleg 1980-tal.

Løysinga var for Brox å reversere prosessane i fiskeripolitikken, prosessar som hadde ført til opphoping av fiskekvoter på stadig færre reiarlag, ein redusert kystflåte og nedlegging av hundrevis av mindre foredlingsbedrifter og mottaksstasjonar. Ungdom hadde ikkje lenger nokon sjanse til å erverve seg eigen båt og starte fiske. Denne utviklinga blei ytterlegare forsterka på tidleg 2000-tal, med innføring omsettbare kvotar, noko som mellom anna tappa Finnmark for ein stor del av fangstgrunnlaget – og ilandføringa av fisk.

Brox har utan tvil rett i at lukkinga av fiskeria har svekka muligheten for lokal rekruttering til kystfisket – som han overtydande analyserte som både økonomisk og økologisk sett overlegent havfisket. Men teknologien i form av meir effektive (til dels ressurs-problematiske) fangstreiskapar vil uansett ha gjort mange fiskarar overflødige. Og verre: Utdanningsystemet, med eit rikt utbod av regionale studiestader, lånekassefinansiering og gode utsikter til  høgkompetente jobbar  kunne så absolutt konkurrere med fiskaryrket. Ein reversert, kystvenleg fiskeripolitikk ville truleg ikkje aleine gjort jobben med å skape befolkningsstabilitet i distriktskommunane.

Det burde vere innlysande at kommunen si rolle som ankerfeste for framtidig busetting i nordnorske lokalsamfunn fekk ein plass i denne analysen. Brox la ikkje vekt på kommunen – og vi må stille spørsmålet: Korfor ikkje? Eg trur noko av svaret ligg i Ottar Brox sine formative år. Ottar Brox var utdanna innafor landbruket, som sivilagronom frå Norges Landbrukshøgskole. I tillegg hadde han fordjupa seg i den delen av samfunnsvitskapen der “det offentlege” ikkje har ein viktig plass, som i sosialantropologien og i sosiologien. Han hadde altså ei fagleg innretting mot (ressurs)økonomi og studier av daglegliv, og han var kritisk til statsvitarar som ikkje hadde denne typen grunnskolering.

Eit anna poeng kan vere at kommunen som institusjon ikkje har bygd inn økologi som ein grunnleggande premiss for institusjonen sitt virke. Kommunen er fundert på ideen om demokrati og lokalt fellesskap, ikkje på å ivareta det samspelet mellom menneske og natur som Brox sette så høgt. Det samspelet som Brox framheva var produksjonshushald som på ein berekraftig måte kombinerte lokal og formell kunnskap, gjennom ulike deltidsinnsatsar. Når denne produksjons- og livsforma ikkje lenger var mogleg å praktisere eller ikkje var  attraktiv nok, så framstod kommunale tenester og ulike private sektorar i bygdesamfunnet som noko i retning av ei framandgjering frå det grunnleggande ved distriktssamfunna. Noko var gått tapt, og det let seg ikkje erstatte gjennom kommunale stillingar eller ved at “bygdas beste folk” kom saman for å diskutere kommunale prioriteringar og tiltak (inkludert næringspolitikk).

For Ottar Brox var framtida for bygde-Norge eit nytt ressursregime, ei serie statlege reformer som kunne omfordele og allmenngjere adgangen til å utnytte naturressursane, til beste for dei mange, ikkje minst for ungdomar, som på denne måten kunne sjå ei framtid som allsidige produsentar i distrikta[5]. Ved å utnytte kunnskap frå økologien, økonomien og antropologien skulle det vere mogleg å lage eit fagleg grunnlag for å bygge det nye distrikts- og bygdesamfunnet. Ottar Brox såg for seg at bygdenæringane på denne måten også kunne bli lønsame, og at dei store overføringane (særleg til landbruket) kunne nyttast til meir fornuftige innsatsar i regi av fylkeskommunar og kommunar. Og ja, kommunen HAR faktisk ei rolle i Brox sitt resonnement, som tildelar av betydelege summar i næringsstøtte, midlar som han tenker seg frigjort ved å kutte dagens subsidier og overføringar.

Det er imidlertid vanskeleg å sjå for seg det institusjonelle grunnlaget for eit nytt, statleg  ressursregime. Norges Landbrukshøgskole kunne ha ein slik funksjon, men er  blitt til NMBU- Norges Bio- og naturvitskaplege universitet, og inkluderer i dag ein handelshøgskole. Norges Fiskerihøgskole er nedlagd som eigen institusjon ved Universitetet i Tromsø, og ironisk nok også langt på veg erstatta av ein handelshøgskole. Den statlege forvaltninga av miljøet har dreidd bort frå eit ressursperspektiv, til eit klima/utsleppsfokus. Den uformelle kompetansen som kunne understøtte innføringa av eit nytt ressursregime er også stort sett borte.

Ressurs-regime-argumentet er fagleg sterkt og slett ikkje uinteressant, men etter mitt syn lite realistisk å få politisk gjennomslag for. Det er grunn til å hevde at vi att med den folkevalde kommunen, og samspelet mellom kommune og stat, som det einaste realistiske ankerfestet for framtidig aktivitet og busetting i distrikts-Norge. Så får diskusjonane og deltakinga i kommunale organ og frivillige organisasjonar lokalt avgjere kva retning lokalsamfunnet skal gå i, framover.

---

[1] Omgrepet er henta frå Habermas, J.(1971). Borgerlig offentlighet. Oslo: Gyldendal

[2] Næss, H. E. mfl. Red. (1987). Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo: Universitetsforlaget.

[3] Tvangsevakueringa og nedbrenninga  i 1944, dei gjenverande vinteren 1944-45, og tilbakeflyttingsbølge i 1945 er fyldig dokumentert i Bones, S. red. 2022. Andre verdenskrig i Nord – Kampen om frihet. Stamsund: Orkana Akademisk.

[4] Arbeidarpartiet sin nye moderniseringspolitikk blir gjerne forbunde med Erik Brofoss, statsråd og sentralbanksjef. Sjå Røed, H. (2024). Erik Brofoss – Strateg og samfunnsbygger. Oslo: Gyldendal.

[5] Denne tankegangen har Brox utvikla i sitt kapittel “Slik blir kystfolkets allmenning privatisert” i Nilsen, R. E. mfl. red (2023). Allmenningsressurser i Nord – fellesskap og grunnrente. Stamsund: Orkana Akademisk.